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完善国家战略物资储备体系 有效防范和应对各类风险

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2月3日,中共中央政治局常务委员会召开会议,听取中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组和有关部门关于疫情防控工作情况的汇报,研究下一步疫情防控工作,习近平总书记主持会议并发表重要讲话。会议指出,要系统梳理国家储备体系短板,提升储备效能,优化关键物资生产能力布局。2月10日,习近平总书记在北京调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时强调,要加强防疫物资保障,重点防控部位的人员和物资都要保障到位。这次抗击疫情斗争展示了我国显著制度优势,但也显示出我国在应急管理特别是战略物资储备方面还存在一些薄弱环节,应当尽快找差距、补短板,从提升国家治理能力的高度构建和完善国家战略物资储备体系。

积谷防饥,未雨绸缪,是农耕时代中国先民总结出的朴素经验。《礼记·王制》曰:“三年耕,必有一年之食;九年耕,必有三年之食。”早在西周,人们就已经认识到粮食储备的重要性。之后,我国历史上又相继实施“常平仓”“义仓”等仓储制度。

两次世界大战进一步证明了战略物资储备的重要性。不同于一般的物资储备,战略物资储备主要着眼于事关国家安全的突发事件,例如战争、自然灾害、流行疾病、恐怖袭击,发挥“蓄水池”功能。在平常时期,可以调剂物资余缺、平抑物价剧烈波动;在紧急时刻,可以缓解危机事件冲击,保障国民经济正常运行和维护社会稳定。所以,加强战略物资储备已经成为世界各国的普遍选择。

新中国成立后,党和政府一直高度重视战略物资储备。1951年,政务院财政经济委员会和财政部首次提出建立国家物资储备的建议。1952年,国家战略物资储备成立,并开始建设储备仓库,利用国家预算拨专款收储物资。1953年,国家物资储备局作为政务院的一个独立局正式挂牌成立,标志着我国有了专门的国家战略物资储备机构。2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,决定组建国家粮食和物资储备局,根据国家储备总体发展规划和品种目录,组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换、管理等,提升国家储备应对突发事件的能力。

60多年来,国家战略物资储备在支持国防建设、经济建设、抗灾救灾等方面作出了积极贡献。例如,2008年汶川地震发生后,中央储备立即集中力量向地震灾区投放粮油、燃油等物资;2019年猪肉价格上涨,商务部会同国家发展改革委、财政部等部门向市场投放储备猪肉,全力保障市场供应;新冠肺炎疫情发生后,应急管理部会同国家粮食和物资储备局紧急调运中央救灾物资支持湖北做好疫情防控工作。这些都充分体现了中央储备在应对突发事件中的力量和关键作用。

近年来,随着我国战略物资储备的不断发展,战略物资品种越来越多,各类储备物资规模越来越大,储备涉及的经济主体、利益主体也越来越多。面对百年未有之大变局,在新形势、新要求下,完善国家战略物资储备体系,提升国家战略物资储备的整体效能,具有重要的现实意义和战略意义。

完善储备立法。长期以来,我国主要依靠政策而不是法律调整物资储备,到目前为止,还没有一部专门的战略物资储备法律。除突发事件应对法第32条规定“国家建立健全应急物资储备保障制度,完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系”,国防动员法第33至36条对“战略物资储备与调用”进行了原则规定外,对战略物资储备和调用的规定散见于相关的部门规章和规范性文件中,如中央储备粮管理条例、中央储备肉管理办法、中央储备糖管理办法、国家物资储备管理规定等,存在立法分散、立法滞后、立法位阶偏低等问题。这种立法现状一定程度上制约了各类储备统筹协调,也不利于各类储备的规范管理和更好发挥作用。有必要在系统梳理目前我国战略物资储备立法基础上,尽快建立健全国家战略物资储备法律法规,对战略物资储备的管理体制、存储数量、轮换周期、资金保障、统计报告等方面作出明确规定,使国家战略物资储备有法可依、有章可循,同时便于监督检查。

坚持“一盘棋”推进。在紧急情况下,国家战略物资的投放是带有应急性质的,必须快速响应,及时高效地提供由于突发性因素产生的物资需求,以及为调用这些物资而进行的物流活动等。快速响应体现在当国家需要时,能拿得出、用得上,哪里有需要,就能及时调拨到哪里;什么时候有需要,就能保证运能运量,及时送达。调用储备往往涉及多个部门、多个环节、多个储备物资品种与储备运行管理的多种资源,需要有一套协同高效的指挥协调机制,跳出各部门自身的利益诉求,树立“大储备”意识,坚持“一盘棋”推进。建议成立中央层面的储备领导协调指挥机构,统一指挥,以增强战略物资储备的系统性、整体性与协同性。

建立储备资金保障体系。完善国家战略物资储备体系,资金保障是关键。建议在进行储备立法时,明确规定每年从国家财政收入中提取一定比例作为国家战略储备资金积累。收储战略物资的资金可通过财政拨款、贷款贴息等方式给予保证。战略储备物资在出库、轮换中出现的资金盈亏也应由国家掌控,缴纳盈余,弥补亏损。在储备加强的趋势下,财政应确保仓库运行资金逐年增长。国家战略物资储备作为国家储备的一种重要形式,建议与黄金储备、外汇储备等放在一起统筹考虑。我国作为全球第一大外汇储备国,利用外汇在全球范围内购买所需的战略物资,既可实现外汇储备运用多元化的目的,又能提高国家战略物资储备实力,确保国家安全。

优化战略储备物资品种。战略储备物资的品种选择主要取决于国内物资禀赋、供求状况、在经济发展和国防安全领域的重要性、国际物资的可得性等因素。物资的稀缺状况、本国储量占世界总储量比重、本国物资消费占世界总消费的比重、物资的进口集中度、国际市场的价格变化以及主要物资生产国的政治经济稳定性等,都会直接影响到相关物资的战略重要性程度,所以要在科学研判世情、国情的基础上不断优化战略储备物资的品种结构,根据国家战略安全的需要适时调整战略物资储备的品种与规模,进一步提高响应能力。

提升动态管理水平。战略储备物资的收储、发运、质量管理等固然重要,但要实现应对突发事件的快速响应,还需提升面对复杂状况的动态管理水平。大数据的出现和应用为战略储备的动态管理、科学化决策提供了技术支撑。建议结合我国战略物资储备发展现状,统一标准和规则,满足大数据应用对基础设施建设和数据采集的要求,在此基础上,以推动战略物资储备流程标准化为切入点,构建科学高效的储备信息管理系统。(作者:唐珏岚,系中共上海市委党校经济学教研部主任、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员)

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